——夏津县人民法院代表委员监督机制调研报告

    一、夏津法院酝酿代表委员监督机制的背景和由来
    （一）分析司法工作面临形势，为创立代表委员监督机制提供了现实性。伴随着改革开放的不断深入，经济社会领域的各类矛盾激增，法院作为司法过程中的最后一道防线，维护公平正义的责任越来越大，受到人民群众的关注程度越来越高，法院工作压力、工作难度越来越大；另一方面，由于市场经济利益最大化的冲击，法官面临的诱惑越来越多，个别法官思想上、行为上不廉洁，办人情案、关系案、金钱案的现象时有发生，法院司法公信力受到考验，司法面临的严峻形势为进一步探索司法公开新机制提供了现实性。
    （二）展望司法工作发展趋势，为创立代表委员监督机制提供了必然性。从世界范围内看。无论是以法、德为代表的大陆法系，还是以英、美为代表的普通法系，权利本位都是西方司法制度最核心的文化内涵，当事人要求司法具有相当的透明度，司法公开已经成为法治社会的浓厚历史传统。从中国司法发展历程来看，伴随改革开放后中国法治建设体系不断完备，司法的公开度、透明度越来越高，特别是第二轮司法体制机制改革的重要方向之一仍是司法公开，可以说司法公开是时代呼唤。从人民群众的司法需求来看，伴随着人民群众法治意识的不断提升，人民群众深刻地认识到司法权力对国家政治、经济、社会、文化各个方面的影响力逐步加大，规范司法权力运行成为人民群众的普遍愿望。
    （三）丰富代表委员工作职能，为创立代表委员监督机制提供了必要性。选择人大代表和政协委员作为司法监督的主体理由主要有三点：一是宪法和法律赋予了人大代表参与监督的职能优势，政协委员监督是民主监督的有效渠道。人大代表通过人民选举产生，政协委员通过人民协商产生，都具有广泛的社会基础和代表性，本身就是社会公信力的一种体现；二是代表委员参与监督为人大代表履行监督职责和政协委员参政议政提供了有效的渠道。人大代表、政协委员作为人民的代表、社会的精英，应当承担一定的社会管理责任，为社会大众服务；三是代表委员参与监督为法院与社会之间搭建了一个沟通的平台。代表委员参与监督一方面能够加强对法官的监督，促进司法公正；另一方面通过代表委员正面宣传，消除社会各界对于法院工作的隔阂和神秘感，进一步提升了法院司法公信力。
    二、实施代表委员监督机制的历程
    2009年初，夏津法院党组就建立代表委员监督机制分别向德州市中级人民法院党组、夏津县委、人大、政协汇报后，得到市中院和县委主要领导的大力支持，特别是夏津人大、政协主要领导同志当即表示加大联络沟通力度，将这一机制贯彻到底，使代表委员监督机制迅速迈入快车道。
    （一）召开代表委员监督工作动员会。2009年5月9日，夏津县人民法院在德州市中级法院党组、夏津县委、人大、政协的支持下，召开了“代表委员监督机制动员会”，中院党组书记、院长尚洪立同志、夏津县委、人大、政协主要领导参加会议，就推行代表委员监督机制做出了明确指示，并制定了《夏津县人民法院代表委员监督工作意见》和《夏津县人民法院代表委员监督工作制度》，初步搭建了“代表委员监督机制”的框架。
    （二）代表委员参与案件监督机制的操作规程。一是当事人邀请监督人员。即法院将25名人大代表、20名政协委员名单及联系方式在立案大厅醒目位置张贴，并在《廉政告知书》中明确告知，选择权由当事人自主行使，当事人可以在立案、审理、执行各个阶段都可以选择1-2名人大代表或政协委员对案件进行监督。二是监督人员参与监督。即当事人确定代表委员后，自行或由法官帮助联系人大代表或政协委员，受邀代表委员应及时到位，承办法官或庭室应主动向代表委员通报案件情况、开庭信息，为代表委员行使监督权提供方便。三是案件监督建议评议。代表委员在案件监督后，填写《案件监督评议表》，对承办法官及相关工作人员作风、纪律、质量、效率等内容进行评议。工作中，我们为了将机制落到实处，进一步明确了参与监督代表委员的4项权利和5项义务。即代表委员享有：1.参与立案、审理、执行工作中除合议庭合议、审委会研究案件以外的案件流程的权利；2.调取、查阅相关案卷证据材料的证据权利；3.要求案件承办法官介绍应该公开的相关案件内容的权利；4.向承办法官和院庭领导提出合理建议的权利。履行：1.在法律规定的范围内积极参与监督并及时向当事人反馈情况的义务；2.在监督过程中发现问题及时向承办法官提出，必要时向院庭领导及有关部门反映的义务；3.不得为当事人说情、干扰法官依法独立裁判的义务；4.应当事人要求保守个人隐私、商业秘密的义务；5.不得干预案件的实体处理和法定程序的义务。
    （三）实践中进一步完善和优化代表委员监督机制。2009年下半年，为了确保代表委员监督机制的有效运行，我们在监督实践中进一步丰富完善了四项机制：一是扩大了参与监督的代表委员范围。当事人可以邀请其认为具有社会公信力的代表委员参与监督，即并不限于公布的代表委员。二是丰富了邀请方式。建立了当事人自行邀请和法院主动邀请相结合的制度。法院认为有必要邀请监督的案件由主办案件的法官负责邀请，其中对发还重审案件、抗诉案件、社会影响较大的案件、当事人反映强烈的案件列为必须邀请案件。三是建立了主动告知制度。一方面法院通过廉政告知书、展览板、电子屏等内部方式主动向当事人申明权利义务，另一方面通过报纸、网络、电视台等新闻媒体向社会各界大力宣传这项机制的重要意义，使人人皆知。四是建立了代表委员参与调解工作制度。人大代表、政协委员监督过程中，对于依法可以调解的案件，办案法官认为有必要，经人大代表、政协委员同意可以参与庭下调解，协助做好当事人调解工作。
    （四）代表委员监督机制逐步臻于成熟，得到了上级领导、各级媒体和社会各界的肯定和认可。夏津法院推行代表委员监督机制以来，逐步得到了各级各部门以及社会各界的大力支持和广泛关注。2009年5月，《齐鲁晚报》以《请人大代表监督俺的案子》为题对夏津法院代表委员监督机制进行了报道，2009年6月，《人民法院报》以《夏津启动“推进司法公信”工程》为题进行了报道，2009年12月，《德州日报》以《代表委员作监督，百姓放心打官司》为题进行了报道，2010年至2011年间，《把握司法公信的脉搏》、《夏津人大支持法院开展“司法公信工程”》、《东风夜放花千树，愿以公开正天平》等多篇通讯消息在国家及省市各级媒体先后刊登报道，《人民网》、《法制网》、《中国法院网》等多家网络媒体同期跟踪报道。期间，市中院党组书记、院长尚洪立同志多次作出批示，对夏津法院首创代表委员监督机制给予了充分肯定。特别是2012年2月27日，央视一套《焦点访谈》栏目首播了夏津法院代表委员监督机制，对夏津法院主动实施代表委员监督机制进行了深度报道，并对夏津法院勇于开拓思路推进司法公开的举措给予了充分肯定；3月11日，《德州新闻》，4月2日，《直播德州》栏目先后播出这一机制和做法；省高院、市委、市中院、县委、人大等都分别以内参简报等形式予以刊登报道；省高院党组副书记、副院长李静同志、市委常委、政法委书记刘兆祝同志、市委常委、纪检委书记刘子玉同志、人大常委会党组书记、第一副主任兰忠良同志、德州市政协主席袁秀和同志先后作出重要批示，对夏津法院代表委员监督机制给予了充分肯定和高度评价。3月23日，市委政法委在夏津组织召开了人大代表、政协委员案件监督制度研讨会。市委常委、政法委书记刘兆祝、市人大常委会副主任战士平、市中院党组书记、院长尚洪立、市政协副主席丁福祥等领导莅临参加会议，参与会议的市领导、市县两级有关部门负责人均对夏津法院代表委员监督机制给予了高度评价，同时也提出了一些中肯的意见和建议，比如：代表委员选择程序方面的问题、加强法律业务培训的问题、给邀请监督的当事人做好解释工作的问题、如何处理一方提出邀请引起对方当事人盲目角逐的问题、杜绝强制性、空泛化、生硬化条文的问题等等，我们予以虚心接受，准备就做好代表委员的培训、切实加强给双方当事人解释邀请代表委员的目的意义的宣传等工作，加强与人大、政协的协调沟通，对代表委员的选择程序予以落实，对权利义务作进一步完善。6月15日，《人民网》刊登我们的署名文章——《让代表委员监督成为推进司法公信之利器》，《人民日报》将于近期刊登同名署名文章。《人民法院报》、《民主与法制时报》、《大众日报》、《山东新华社内参》、《德州日报》头版头条均先后刊登报道我们这一做法，对代表委员监督机制给与了广泛报道和充分肯定。
    三、实施代表委员监督机制带来的成效
    （一）实施代表委员监督机制有效地提升了司法公信力。一是促进了司法公开，代表委员通过实地参与案件监督，由过去的不了解到了解法院工作，通过他们的正面宣传，使社会各界更加理解法院，人民群众更加信任法院，愿意通过司法途径解决纠纷，司法公信力得到切实提升；二是改善了干警工作作风，干警司法为民的宗旨观念进一步确立，办案行为进一步规范，公正廉洁司法意识进一步增强；三是化解了一批有影响的疑难典型案件，代表委员参与监督对于调解案件、化解矛盾、服判息诉、案结事了做出了突出贡献。
    （二）法院案件质量和案件效果有了明显提升。2011年与2007年相比，受理案件数上升171.16%，办结案件数上升170.53%，服判息诉率上升9.67个百分点，二审改判发还率下降4.34个百分点，民事案件调解撤诉率上升6.76个百分点，涉法信访率下降了5.15个百分点。在代表委员参与监督的129起案件中，调解撤诉率达到59%，33起执行积案、7起信访老案案结事了,收到了良好的社会效果和法律效果。
    （三）实施代表委员监督机制促进了法院整体工作科学发展，收到了丰硕成果。在2011年工作中，一是我们建成并启用了目前全市基层法院面积最大、信息化水平最高的审判综合大楼，为夏津法院科学发展奠定了坚实的基础。二是夏津法院在年度工作考核中获得了第二名的优异成绩，被中院推荐、荣获高院二等功荣誉称号，它标志着夏津法院各项工作进入了全市法院前列，彻底摆脱了落后局面。三是我院党组副书记、副院长韩秀海同志被任命宁津法院院长，成为全市唯一从基层提拔的院长，它代表着上级党委、中院领导和县委对我们这个班子这个队伍的充分肯定，是全院干警的巨大荣誉。
    四、代表委员监督机制尚需改进的地方
    夏津县法院代表委员监督机制已经实施将近三年的时间，在取得明显成效的同时，实践中也遇到了需要注意和进一步探索解决的问题，主要表现在以下三个方面：
    （一）代表委员参与监督与本身职业冲突的问题。人大代表、政协委员是社会各界的精英，大部分代表委员都拥有自己的职业或事业，短时间内让代表委员义务性地参与案件监督应该不是问题，但是如果长时间的参与监督，往往会影响代表委员本职工作，如何化解监督与职业之间的冲突是下一步重点思考的问题。另外，如何从代表委员职业的角度进一步细化代表委员分类，利用好他们的职业优势化解各类案件纠纷，需要我们进一步优化代表委员选择机制。
    （二）法官对代表委员监督机制认识尚有不深刻的问题。实事求是地讲，创立机制之初，部分法官对于代表委员监督机制缺乏认同感，一方面考虑是否会对法官依法独立办案造成影响和干扰，另一方面是怕麻烦不愿接受监督。但是实践证明，代表委员监督机制对于提高法院办案质效，改进法官审判作风，改善法院司法形象，提升法院司法公信力具有重要的意义。从进一步推广这一机制的角度来看，如何做好法官思想工作，让法官在思想上认识统一和行动上积极适应这一机制确是一个值得注意的问题。
    （三）当事人对于代表委员监督机制认识不到位的问题。监督实践中，当事人往往对于代表委员参与监督“中立性”认识不足，将代表委员视为诉讼筹码，在邀请数量上、人员上互相攀比，往往带来司法资源的浪费。所以做好宣传和解释工作是我们下一步需要努力的方向，我们认为只要扎扎实实地坚持下去，随着该机制的作用不断显现，当事人将会越来越多地体会到代表委员监督机制的价值和意义所在。